Acções sobre Contratos Administrativos

Compreendem quatro modalidades:

a) Acções sobre interpretação de contratos administrativos: visam obter do Tribunal sentença declarativa que esclareça o sentido ou o alcance de quaisquer cláusulas contratuais;

b) Acções sobre a validade de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentença constitutiva que anula um contracto administrativo anulável, ou uma sentença declarativa qua declare a nulidade ou a inexistência de um contrato administrativo inexistente;

c) Acções sobre execução de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentença condenatória, que condene a Administração ou o contraente particular a executar integralmente o acordo celebrado, ou que se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos atinentes à execução do contrato;

d) Acções sobre responsabilidade contratual: visam obter do Tribunal uma sentença condenatória, que condene a Administração ou o contraente particular a pagar à outra parte uma indemnização pelo não cumprimento ou pelo cumprimento defeituoso de um contrato administrativo.

Garantias Contenciosas ou Jurisdicionais

Estas garantias são consideradas as mais fortes e eficazes para a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Tem como pano de fundo os princípios fundamentais do acesso ao direito e aos tribunais, no sentido da tutela Jurisdicional efectiva, consagrados nos artigos 62, 69, 70, todos da Constituição da República, artigo 2 da Lei n.° 9/2001, de 7 de Julho, alínea k) do artigo 1 e alínea f) do artigo 15, ambos do Decreto 30/2001, de 15 de Outubro.

A nossa lei usa muitas vezes, a expressão “contencioso administrativo”. E usa-a em sentidos muito diferentes:

• Primeiro, num sentido orgânico, em que o contencioso administrativo aparece como sinónimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os Tribunais são órgãos a quem está confiado o contencioso administrativo; não são eles próprios, o contencioso administrativo.
• Depois num sentido funcional, como sinónimo de actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos. A actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos não é o contencioso administrativo: essa actividade é uma actividade jurisdicional, é a função jurisdicional.
• Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo aparece como sinónimo de meios processuais que os particulares podem utilizar contra a Administração Pública através dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais utilizáveis pelos particulares não são o contencioso administrativo, são aquilo a que se chama os meios contenciosos.
• Num sentido material, como sinónimo de matéria da competência dos Tribunais Administrativos
• E finalmente, a expressão aparece ainda utilizada num sentido normativo, como sinónimo de conjunto de normas jurídicas reguladoras da intervenção dos Tribunais Administrativos ao serviço da garantia dos particulares. O contencioso de normas que regulam esta matéria também não merece o nome de contencioso administrativo: no fundo trata-se apenas de um capítulo do Direito Administrativo, mas não contencioso administrativo.

O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matéria da competência dos Tribunais Administrativos, ou segundo Diogo Freitas do Amaral, é o conjunto dos litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos e por aplicação do Direito Administrativo.

Nesta medida, fala-se do recurso contencioso a impugnação Jurisdicional do acto administrativo definitivo e executório arguido do vício determinante da sua nulidade, anulabilidade ou inexistência jurídica.

Espécies do contencioso Administrativo.

Definem-se 2 grandes grupos:

1. a) Contencioso Administrativo por natureza
2. b) Contencioso Administrativo por atribuição

Contencioso administrativo por natureza

Representa a garantia mais sólida e eficaz contra acto administrativo e o regulamento ilegais. Este contencioso corresponde a essência do Direito Administrativo.

Como se sabe, os modos mais evidentes e característicos do exercício do poder administrativo, e por isso, consideradas as formas normais e típicas de actividade administrativa, são o acto administrativo e o regulamento.

Assim se compreende que possa existir um acto administrativo inválido ou regulamento inválido, tornando-se necessário atacar estas invalidades. Daí que, os litígios entre os particulares e administração pública decorrentes de actos administrativos ou de regulamentos inválidos, a doutrina chame de contencioso administrativo por natureza – vide artigos 23 e 25 da Lei nº 5/92, de 6 de Maio.

Portanto, concluindo, o ordenamento jurídico Moçambicano, integra o contencioso administrativo por natureza apenas o contencioso dos actos administrativos e regulamentos ilegais.

Contencioso administrativo por atribuição

O contencioso Administrativo por atribuição Lei n.° 5/92, de 6 de Maio, nas alíneas a), h), f) do artigo 25.

Neste tipo de contencioso, contencioso administrativo por atribuição, tudo gira em torno das acções que podem ser propostas nos domínios dos contratos administrativos, da responsabilidade civil da administração pública e do reconhecimento dos direitos e interesses legítimos dos particulares.

Os Meios Contenciosos

Existem basicamente dois (2) meios contenciosos:

a) Recursos – correspondente ao contencioso administrativo por natureza, art. 26 da Lei n.º.9/2001, de 7 de Julho;

b) A Acção – correspondente ao contencioso administrativo por atribuição, art. 98 da Lei n° 9/2001, de 7 de Julho.

No recurso contencioso impugna-se o acto administrativo ou regulamento ilegais, perante o Tribunal Administrativo, para se obter a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência jurídica daqueles. Pressupõe, pois, uma definição unilateral do direito pela administração pública no exercício do poder administrativo, perante uma dada situação jurídica.

No fundo, o recurso representa um pedido de reapreciação jurisdicional de uma decisão administrativa.

Na acção o objectivo é pedir ao Tribunal Administrativo uma primeira definição do direito aplicável a um litígio entre o particular e administração pública. Nesta medida, não pressupõe qualquer actuação administrativa prévia definidora do direito. Portanto, a acção representa um pedido de uma primeira definição do direito aplicável a um caso concreto.

No recurso, o particular, por via do Tribunal Administrativo, pede uma segunda definição do direito aplicável, na medida em que a primeira definição do direito é tida como ilegal e dela não se conformou. Daí o termo recurso, pois, recorre-se da primeira definição do direito feita pela administração pública, para se obter uma segunda definição a ser feita por um órgão jurisdicional.

No recurso, as partes chamam-se recorrentes e recorrido, ao passo que nas acções temos o autor e o réu.

No recurso, o recorrente termina pedindo o provimento do recurso, ao passo que na acção pede-se a sua procedência ou improcedência – ver artigos 23 e 25 da Lei nº 5/92, de 6 de Maio.

A acção administrativa

O poder administrativo

Diz-se que a Administração Pública é um poder porque na relação que esta estabelece com os particulares ela não está em pé de igualdade, está sempre na posição superior e investido do seu poder, o chamado jus imperi.

A partir da Lei, a Administração Pública recebe a faculdade de definir a sua própria conduta e impõe-a aos particulares e estes têm o dever de acatar e respeitar esta conduta. Pode acontecer que os particulares não acatem, então, a administração pública como poder, dispõe de meios necessários para impor a sua conduta.

O poder administrativo não é somente o poder executivo do Estado, porque existem outras entidades públicas administrativas não estaduais, como as autarquias locais, institutos públicos e associações públicas.

O poder administrativo manifesta-se de quatro formas:

a) Poder regulamentar;

b) Poder de decisão unilateral;

c) Privilégio da execução prévia;

d) Regime especial dos contratos administrativos.

Poder regulamentar

O poder regulamentar manifesta se pelo poder que a Administração Pública tem de fazer regulamentos, normas gerais e abstractas considerados como fontes de Direito, colocados abaixo da Lei. A administração pública como um poder tem o direito de definir de forma genérica e abstracta, o sentido em que vai aplicar e interpretar a lei.

No sistema administrativo do tipo Britânico, a administração pública não é poder e não tem o poder regulamentar e se elabora regulamentos é a partir de uma competência expressa ou delegada pelo parlamento ou congresso. São os chamados “delegated Legisltion.”

No sistema administrativo do tipo Francês, a Administração Pública tem poder regulamentar por força da própria Constituição e esses regulamentos são considerados fontes de Direito, embora não tenha natureza legislativa.

O poder de decisão unilateral

O poder regulamentar manifesta-se de uma forma abstracta e o de decisão unilateral verifica-se num caso concreto.

Em face de um caso concreto a administração pública tem o poder de dizer, definir qual o Direito aplicável, sem que obtenha o consentimento, o acordo prévio ou posterior do interessado.

Em direito civil, o credor para definir o seu direito tem de dirigir-se ao Tribunal e obter deste uma sentença declarativa que define os seus direitos. A administração pública, pelo facto de ser um poder, perante um caso concreto em que seja necessário definir o direito, ela própria, com base na lei, define unilateralmente o direito aplicável sem recurso ao tribunal e é obrigatório para todos os particulares.

O privilégio de execução prévia

Os actos da administração pública gozam de uma presunção de legalidade e é por isso que são obrigatórios e se não forem acatados impõem-se coactivamente. Se a decisão da administração for ilegal o particular ou cidadão deve primeiro cumprir e depois fará o recurso.

No campo do direito civil, o credor quando vê o seu direito definido, o devedor é sentenciado para pagar e se não pagar voluntariamente, deverá o credor voltar a propor uma acção de execução, munido da sentença condenatória, para que o tribunal imponha coactivamente o direito declarado.

A administração pública está dispensada deste passo, definindo unilateralmente o direito, ou seja, tem o direito de impor coactivamente as suas decisões aos particulares e a esta força chamamos de privilégio de execução prévia.

Assim, podemos definir o Privilegio de Execução Previa, como sendo o poder atribuído por Lei às pessoas colectivas que integram a Administração Pública de, por autoridade própria, independentemente dos tribunais por modo unilateral a situação jurídica dos particulares que com eles entram em relação, bem como o de fazer executar coercivamente as pretensões nascidas daqueles actos ou constituídas quando as correspondentes obrigações não forem voluntariamente cumpridas.

No sistema francês como o nosso, a administração pública não só define unilateralmente o direito, como também tem o poder de promover por si própria a execução forçada desse direito caso o particular não cumpra.

A acção administrativa comum

De acordo com o artigo 37.º do CPTA, seguem a forma da acção administrativa comum “os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”.

Assim, sempre que não exista processo especial contemplado no CPTA ou em legislação avulsa, os processos devem seguir a tramitação da acção administrativa comum, acção essa que corresponde ao processo comum em contencioso administrativo.

A acção administrativa comum surge vocacionada, ao contrário da acção administrativa especial, que tem por objecto fiscalizar o exercício dos poderes administrativos, para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas igualitárias, que não envolvam o exercício de poderes de autoridade por parte da Administrativa.

 De acordo com os artigos 78.º e seguintes do CPTA, existem quatro tipos de pretensões que têm de seguir a forma da acção administrativa especial. As pretensões são as seguintes:

– Impugnação de actos administrativos, dirigida à respectiva anulação ou declaração de nulidade ou inexistência;

– Condenação à prática de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos;

– Impugnação de normas regulamentares, dirigida à declaração da respectiva ilegalidade;

– Declaração da ilegalidade por omissão de normas regulamentares legalmente devidas.

Os objectos das principais pretensões continuam a ser os de anulação, declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos e os de declaração de legalidade de normas regulamentares. No entanto, com o novo contencioso administrativo, tais pretensões podem ser cumuladas com novos pedidos: condenação à prática de acto legalmente devido, declaração de ilegalidade de normas em casos concretos e a declaração de ilegalidade por omissão de regulamento.  

Existem certos tipos de processos em que a lei reconhece a existência da necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa. E isto porque, em alguns casos, uma tutela judicial efectiva pressupõe a existência de mecanismos de resolução rápida e célere.

Assim, as formas da acção administrativa especial e da acção administrativa comum correspondem ao modelo processual que deve ser aplicado na generalidade das situações, em que não ocorram circunstâncias de especial urgência que como tal estejam expressamente previstas na lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitação simplificado, ou, pelo menos, acelerado em razão da urgência: correspondem, assim, à forma que devem seguir os processos não urgentes.

Nos termos do artigo 36.º do CPTA, existem cinco tipos de processos urgentes:

– Contencioso eleitoral;

– Contencioso pré-contratual;

– Intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões;

– Intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias;

– Providências cautelares

No contencioso eleitoral, está em causa a impugnação urgente (no prazo curto de sete dias) de actos jurídicos respeitantes ao processo eleitoral que resultem numa acção ou omissão ilegal. O processo pode ser intentado por quem seja eleitor ou elegível no processo eleitoral em causa, sendo que o processo de contencioso é de plena jurisdição. Os actos anteriores ao acto eleitoral só podem ser objecto de impugnação autónoma caso sejam relativos à exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos ou listas eleitorais (que podem ser impugnados pelas pessoas cuja inscrição tenha sido omitida. O contencioso eleitoral segue a forma de processo da acção administrativa especial com algumas especialidades (redução de prazos, redução dos casos em que são admitidas alegações).

No contencioso pré-contratual, estão em causa actos administrativos praticados no decurso de procedimentos de formação de contratos (por exemplo, acto de adjudicação de um concurso público) previamente à celebração de um contrato a celebrar pela Administração Pública. O contencioso pré-contratual que segue esta tramitação especial só é aplicável à impugnação de actos relativos à formação de certos tipos de contratos (contratos de prestação de serviços e aquisição de bens, contratos de empreitada e concessão de obras públicas), sendo que a impugnação de actos relativos a outros contratos seguem a tramitação normal da acção administrativa especial. O contencioso pré-contratual apenas abrange os contratos acima referidos por imposições de directivas comunitárias, directivas essas que obrigam à implementação de uma tramitação rápida para a resolução de litígios para os actos pré-contratuais que se prendam com tais contratos.

Esta forma urgente deverá ser seguida não só para a impugnação de actos administrativos pré-contratuais de tais contratos mas também para certos actos jurídicos equiparados para esse efeito (impugnação de programas de concurso e cadernos de encargos, impugnação de actos em que a entidade adjudicante é uma pessoa colectiva de direito privado, não integrando a Administração Pública – por exemplo, sociedade anónima de capitais públicos).

No contencioso pré-contratual deverá ser seguida a tramitação da acção administrativa especial com certas especialidades (prazos mais curtos, redução dos casos em que se pode apresentar alegações).

Os restantes processos urgentes serão descritos nos capítulos que se seguem.

As intimações são processos urgentes que visam a obtenção de uma imposição judicial dirigida, em regra, à Administração Pública para a adopção de um determinado comportamento (acção ou omissão) ou para a emissão de actos administrativos.